服務(wù)是指為集體或別人工作，或?yàn)樗颂峁椭礉M足他人需求的行為。公共服務(wù)即滿足公共需求的行為，是為公共利益提供的一般性或普遍性服務(wù)。理解公共服務(wù)，重點(diǎn)在于對(duì)“公共”的理解。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從如下角度理解公共服務(wù)：

    第一，屬于人權(quán)事務(wù)范疇。實(shí)現(xiàn)普遍人權(quán)是公共服務(wù)的價(jià)值基礎(chǔ)，公共服務(wù)是維護(hù)基本人權(quán)的活動(dòng)，區(qū)別于行使國(guó)家主權(quán)的活動(dòng)。公共事務(wù)包括主權(quán)事務(wù)和人權(quán)事務(wù)，主權(quán)事務(wù)涉及國(guó)防、外交、軍事、制衡、管制等方面；人權(quán)事務(wù)包括衣食住行、生老病死等各個(gè)方面，涉及生存、教育、勞動(dòng)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本需求。主權(quán)事務(wù)是人權(quán)事務(wù)的基礎(chǔ)，沒有國(guó)家主權(quán)就沒有基本人權(quán)保障；人權(quán)事務(wù)是主權(quán)事務(wù)的目的，行使主權(quán)的目的是保障基本人權(quán)。主權(quán)行為是統(tǒng)治行為，而人權(quán)行為是維護(hù)行為，其最基本的形式是提供服務(wù)。

    第二，以公共利益為目的。公共利益包括兩個(gè)層次：一是整體利益，即超越個(gè)體利益的共同體利益，如國(guó)家危機(jī)、民族危亡、國(guó)際地位、國(guó)家實(shí)力等。二是共同利益，即共同體內(nèi)成員共同具有的利益，或者說(shuō)是個(gè)體利益重合的那部分利益，或者說(shuō)公共利益是共同的個(gè)體利益。公共利益與私人利益在大多數(shù)場(chǎng)合應(yīng)該是統(tǒng)一的，否定私人利益就是否定公共利益。當(dāng)公共利益與私人利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡雙方價(jià)值輕重選擇處理方案，如公共利益的價(jià)值遠(yuǎn)大于私人利益，則適用“公共利益優(yōu)先”原則；私人利益的價(jià)值（涉及生命、人格、自由、財(cái)產(chǎn)）大于公共利益，則不適用“公共利益優(yōu)先”原則。

    第三，具有社會(huì)財(cái)富再分配功能。公共服務(wù)主要屬于社會(huì)財(cái)富再分配的范疇。公共服務(wù)本質(zhì)上是取之于民、用之于民的活動(dòng)，通過社會(huì)財(cái)富再分配的手段保障民眾的基本權(quán)利、滿足民眾的基本需求，實(shí)現(xiàn)基本需求均等化。社會(huì)財(cái)富再分配的前提是社會(huì)能夠創(chuàng)造出財(cái)富，因此，公共服務(wù)與社會(huì)生產(chǎn)是辯證統(tǒng)一關(guān)系，沒有社會(huì)生產(chǎn)，就沒有社會(huì)財(cái)富，就沒有公共服務(wù)；沒有公共服務(wù)，社會(huì)生產(chǎn)缺乏保障，社會(huì)財(cái)富積累也受影響。現(xiàn)代責(zé)任政府，一方面要激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富的能力，另一方面要合理地分配社會(huì)財(cái)富。通過公共服務(wù)分配社會(huì)財(cái)富，實(shí)質(zhì)上是讓收入高的人掏錢給收入低的人提供服務(wù)，讓發(fā)達(dá)地區(qū)的人掏錢給不發(fā)達(dá)地區(qū)的人提供服務(wù)，讓沒有困難的人掏錢給有困難的人提供服務(wù)。

    第四，以共濟(jì)互助方式滿足需求。例如，自來(lái)水、煤氣、電力管網(wǎng)是消費(fèi)者共同出錢、共同解決需求問題，自來(lái)水、煤氣、電力都不會(huì)徑直通向某一用戶；公共汽車是消費(fèi)者共同解決交通出行問題的辦法，一個(gè)乘客要到達(dá)某地點(diǎn)中途可能要經(jīng)過其他客人的目的地，因?yàn)楣步煌ň哂泄矟?jì)互助性，不可能專為某位乘客服務(wù)；出租車被歸入公共交通范圍，是因?yàn)槌俗咧荒茉谝欢〞r(shí)間乘坐，其他時(shí)間不能拒絕別的乘客乘坐，實(shí)質(zhì)上等于乘客采用共濟(jì)的辦法解決交通問題。共濟(jì)性實(shí)質(zhì)上是一種集體行動(dòng)。

    第五，服務(wù)對(duì)象非特定。為特定人提供的服務(wù)屬于私人服務(wù)，它根據(jù)特定人的需求個(gè)別安排服務(wù)；為不特定人提供的服務(wù)是公共服務(wù)，只能根據(jù)一般性需求安排一般性服務(wù)。如用私家車接送子女上下學(xué)是典型的私人服務(wù)，因?yàn)榉?wù)對(duì)象特定，會(huì)根據(jù)上下學(xué)的早晚或假日隨時(shí)調(diào)整接送時(shí)間。承擔(dān)公共交通任務(wù)的交通工具，由于服務(wù)對(duì)象的不特定，即便知道假期客流稀少也必須按時(shí)運(yùn)營(yíng)。

    第六，服務(wù)領(lǐng)域可進(jìn)入。較之私宅、私車、私田、私園，公共空間具有可進(jìn)入性，一定區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)的事項(xiàng)，沒有法定理由不能拒絕消費(fèi)者進(jìn)入，如只要在合法的區(qū)域內(nèi)建筑房屋，就有充分理由享受供水、供電、供氣、供電服務(wù)，在一定區(qū)域里居住就享受就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等服務(wù)。

    第七，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一般化。公共服務(wù)只提供最低水平的、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，如由政府付費(fèi)的教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等公共服務(wù)都是一般化的服務(wù)，特殊化的需求只能到公共服務(wù)之外去尋求滿足。

第八，服務(wù)主體多元性。公共服務(wù)是公共活動(dòng)的一部分，公共活動(dòng)范圍大于政府活動(dòng)的領(lǐng)域；政府是公共活動(dòng)的主體之一，因而也是公共服務(wù)的主體之一；公共服務(wù)職能只是政府職能之一，政府有多項(xiàng)職能，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。總之，不是私有的或?qū)樗饺耸褂玫木涂梢岳斫鉃槭枪驳模还卜?wù)有不同的層次，社區(qū)的、城市的、國(guó)家的都可以成為公共的范圍；公共服務(wù)的層次、范圍、水準(zhǔn)具有相對(duì)性，因?yàn)楣残允窍鄬?duì)的。一般來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公用事業(yè)、社會(huì)保障等事項(xiàng)。政府是公共服務(wù)的安排者，公共服務(wù)范圍和水平的確定主要取決于三個(gè)因素：見識(shí)——雖然政府、消費(fèi)者、運(yùn)營(yíng)者的見識(shí)都影響公共服務(wù)的范圍，但最終的決斷者是政府；財(cái)力——任何公共服務(wù)都是收費(fèi)的，無(wú)論是政府提供，還是社會(huì)提供，都存在財(cái)力能否支撐的問題，能不能收費(fèi)，收費(fèi)的數(shù)額，收費(fèi)的成本，投入的回報(bào)，都會(huì)對(duì)確定公共服務(wù)的范圍和水平起制約作用；利益——利益是服務(wù)的動(dòng)機(jī)，政府和企業(yè)雖然對(duì)利益的判斷不同，但總有利益相關(guān)，或公共利益，或私人利益，或公共利益與私人利益的結(jié)合。政府強(qiáng)化或弱化公共服務(wù)總與公共利益相關(guān)，私人部門參與公共服務(wù)，既體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任，也反映實(shí)現(xiàn)利益的愿望。